Йордан Бакалов: Промените в Закона за отбраната и въоръжените сили показват високо ниво на амбициите за интегритет в Министерството на отбраната

Йордан Бакалов, народен представител от Синята коалиция, за промените в Закона на отбраната пред Агенция "Фокус".

Всяка промяна на един закон променя неговия първоначален замисъл, баланса на дейностите, взаимоотношенията както вътре в институцията, така и между институцията и останалите органи в сферата на сигурността. Натрупването на промените в един закон може да го направи негоден за употреба.
Предложените промени в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България са крачка напред в изграждането на нова нормативна уредба и организационна структура на стратегическите звена за управление на въоръжените сили с цел ефективно управление на политиките, процесите и програмите в Министерството на отбраната.
Промените показват високо ниво на амбициите за интегритет в Министерството на отбраната. Знаем, че възможните нива на амбиции за интегрираност се простират от „тотална", през „умерена" до „минимална" и „символична". В промените на закона е заложена умерена интеграция при която министърът на отбраната има власт и съответната отговорност да командва и контролира въоръжените сили посредством „началник на отбраната" и „командващ оперативните сили".
Показателно е въвеждането на длъжността постоянен секретар на отбраната, който е най-старши по ранг цивилен служител по служебно правоотношение в Министерството на отбраната. Той се назначава от министър-председателя по предложение на министъра на отбраната с мандат от пет години. Регламентирани са взаимоотношенията между постоянния секретар и началника на отбраната. Нещо повече, изпълнението на правомощията си постоянният секретар на отбраната и началникът на отбраната носят солидарна отговорност. При невъзможност да се постигне съгласие между постоянния секретар на отбраната и началника на отбраната, решението се взема от министъра на отбраната. С други думи министърът на отбраната се явява арбитър. Мисля, че липсата на традиции и опит може да доведе до конфликт между институциите.
Внимателният и подробен прочит на промените в Закона за отбраната и въоръжените сили на България от 2009 година запазва и много основни концепции, практики и процедури, които има вероятност да възпрепятстват целите, посочени в мотивите за вносителите. Какво имам предвид? В разходната част на бюджета на Министерството на отбраната се планират и целевите средства за участие на въоръжените сили в операции и мисии извън територията на страната в мирно време.
Възникват няколко въпроса:
Как ще става финансирането при участието ни в операции и мисии извън територията на страната в мирно време, провеждани от „Силите за отговор" на НАТО? Самата философия на тези сили изисква незабавна реакция.
Как ще се финансират нововъзникнали операции и мисии на НАТО и ЕС?
Какво ще стане, ако се промени мисията, задачите или дислокацията на съществуваща вече операция?
Като народен представител в мен възникват въпроси свързани с правомощията на Народното събрание при осъществяване ръководството на отбраната на Република България.
Първо. Запазва се съществуващото противоречие относно обявяването на военно или друго извънредно положение, по предложение Президента, или на Министерския съвет. Въпреки че в сега действащия закон се изреждат широк кръг от обстоятелства във връзка с обявяването на военно положение, или друго извънредно положение, възможността между Президента и Министерския съвет да възникнат разногласия по това, дали действителната ситуация би изисквала обявяването на военно положение, или друго извънредно положение, не е разгледана. Знаем последиците от обявяването на военно положение, или друго извънредно положение, както върху упражняването на граждански свободи така и потенциалните финансови последици от това. Този подводен камък е заложен в Конституцията. Считам, че необходимо провеждането на анализ на това потенциално разногласие и разработването на съответна процедура за съгласуване.
Второ. Предложените промени вменяват изпълнително - разпоредителни функции на законодателната власт. Какво имам предвид? Предложено е Народното събрание да приема с решение проекти за инвестиционни разходи за придобиване и/или модернизация на въоръжение, техника и оборудване за нуждите на въоръжените сили, когато стойността на всеки от проектите надвишава 100 млн. лева, по предложение на Министерския съвет. Народното събрание определя средствата от държавния бюджет, необходими за осигуряване отбраната на страната и упражнява парламентарен контрол върху органите на изпълнителната власт, изпълняващи функции в областта на отбраната.
Парламентът е главният орган за политически контрол. Той осъществява функциите си на две равнища. От една страна, Комисията за външна политика и отбрана осъществява непрекъснат контрол върху функционирането на Министерството на отбраната. От друга, парламентът като цяло върши това чрез законодателна дейност, питания и други процедури.
Най-важният инструмент за парламентарен контрол е Законът за държавния бюджет. Парламентът е сцената, която дава възможност на парламентарните политически сили да се намесват на всяко равнище на контрола над Министерството на отбраната, посредством изразяване на политическо мнение и оценка. Компетентността на парламента е значителна, но не е неограничена. Функциите му обхващат: формиране на бюджета на министерството, формиране на стратегия за развитие на Въоръжените сили, спазване на правния статут на военнослужещите и др. Вземането на решения за изразходване на бюджета е задължение на изпълнителната власт.
Трето. Компетенциите на Народното събрание, Министерския съвет и министърът на отбраната остават неуточнени в случаите на изпращане и използване на въоръжени сили извън територията на България. Подчиняването им на наличието на политико-военни цели или действия с политически и военен характер, е объркващо. По дефиниция, използването на въоръжени сили извън територията на дадена страна обслужва, като минимум, политическа цел. На практика мисии, които не носят военен характер в началото, внезапно могат да придобият такъв характер. Би било добре да се ограничи броя на органите, които могат да разрешават използването на въоръжени сили извън територията на страната (например, Народното събрание и Министерския съвет), и да се преразгледат обстоятелствата, при които би могло да бъде издадено такова разрешение. Един от вариантите би могло да бъде предоставянето на това право директно на Народното събрание и ограничаване правото на Министерския съвет посредством определяне на ясни обективни обстоятелства и брой/количество военнослужещи и оборудване. В този случай срокът от шест месеца за командироване на военнослужещите също следва да бъде преразгледан и да бъде приложен като ограничение към по-общите правила, регулиращи участието в задгранични мисии.
Министърът на отбраната по предложение на началника на отбраната определя със заповед условията, реда и правилата за използване на оръжие и бойни средства от въоръжените сили в мирно време. В сега действащия закон, той разрешаваше, без да се изисква отдаването на заповед. Мисля, че предложението е коректно. Нещо повече в заповедта посочена по-горе министърът на отбраната е длъжен да определи длъжностните лица, които имат право да наредят използването на оръжие и бойни средства в посочените случаи.
В предложените промени се залага на широка структура от колективни органи за управление. Тези органи намаляват напрежението върху министъра на отбраната от необходимостта да приема еднолични решения по широк кръг от въпроси, допринасят за намаляване на йерархията върху рационалността на решенията, създават по-добри условия за реализиране на гражданската и военната експертиза и допринасят за формирането на нова култура на управление.
Към министъра на отбраната се създава Съвет по отбрана, който е колективен съвещателен орган на министъра на отбраната и включва заместник-министрите на отбраната, началника на политическия кабинет, постоянния секретар на отбраната, началника на отбраната и неговите заместници, командващия на Съвместното оперативно командване, началниците на Сухопътните войски, Военновъздушните сили и Военноморските сили. Съветът интегрира лицата, вземащи решение, с основните източници на оценки, съвети и предложения.
В предложените промени се дава списък със състава на Въоръжените сили на република България. Оставена е възможност за включване в състава на въоръжените сили във военно време и структури от другите сили от системата за национална сигурност, при условия и по ред, определени с акт на Министерския съвет. По принцип това е добре, но няма списък на силите от системата за национална сигурност. По всяка вероятност вносителите предполагат, че такъв списък може да се появи в стратегията за национална сигурност.
Отпада възможността заповедите на командирите и началниците, с които непосредствено се осъществяват дейностите по отбраната, да не подлежат на съдебно обжалване.
Предвидено е възможността в изпълнение на функциите си началникът на отбраната да може да изисква и да получава пълната информация от структурите на общата и специализираната администрация, служба „Военна полиция", служба „Военна информация" и от другите структури на пряко подчинение на министъра на отбраната. Нещо повече с цел съкращаване на административен персонал, административното осигуряване на дейността на началника на отбраната, неговите заместници и на щаба на отбраната се осъществява от общата администрация.
Интересен е статутът на двете служби от състава на министерството на отбраната, служба „Военна информация" и служба „Военна полиция". Те вече на са „специални".
Промените предвиждат военната служба да е държавна служба с особено предназначение за подготовка и осъществяване на въоръжена защита на страната. Възстановява се договорното начало отменено в предишните поправки на закона от лятото на 2009 година. По мое мнение съществува вероятност за конфликт с военнослужещите освободени между двете поправки.
В заключение, предложените промени в Закона за отбраната и въоръжените сили разкриват модел на организиране на стратегическо равнище на управление на отбранителната институция, който можем да наречем „интегрирана йерархия". Това е много по добре от другите алтернативни възможности „паралелни структури" или „паралелни йерархии".